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Private Partnerships in Urban Regeneration:
mechanisms, experiences and issues in UK urban policy.

Gordon Dabinett / 雪菲爾大學都市研究計劃系 區域研究學門教授


本文為 2016 都市更新國際研討會筆記


何謂都市再生?

「都市再生」的概念同時含括了城市衰敗的感知與再生的期待。不同於「重建城市」以清除陳舊建物與閒置土地,進而生產新的建築模式為象徵的都市更新行動。實務上,都市再生代表了社會經濟與相關聯之政治意識形態連續動態改變的過程,以及不同程度國家指導的涉入。

英國都市再生政策背景

  • 1970年代,英國民間資本起飛,歷經郊區化(suburbanisation)與城鄉轉移。
  • 1980年代,民間資本出現去工業化(de-industrialisation)與撤資(de-investment)。 
  • 1990年代,主要發展市區中心及資產主導(property-led)的都市更新。
  • 2000年代,此後的都市復興,則大致針對處理市場與制度失靈問題。


由上述經驗可知,城市發展很難永恆持續正向成長,反而是一段歷經高低起伏、收獲成功與失敗經驗,透過不斷嘗試、認知錯誤進而改良政策方案的一個過程。

以英國的主要城市為例,1981至1991年間原本大城市的人口因返鄉潮而大量減少。同一期間,各地市鎮、鄉村人口增長,開始逐步邁入城市化。相關的歷史統計資料佐證城市無法持續成長的現實,因此,都市發展政策勢必得跟著人們移動、轉變而作調整。

從另一角度觀察,以城市 Sheffield 雪菲爾來說,1981至2001年間人口緩慢減少,直到2001年後才漸有起色,如此與首都具備不同條件和處境的重要地方城市,更是十分需要不同於大都會發展考量的城市政策,才能因地制宜解決當地的問題。

 

關於私部門角色

1990年代以後,全球資本流動障礙已不復存在,房產投資與開發活動轉向全球化。傳統中俱高度組織性及寡頭壟斷特質的英國開發公司,已與金融業關係密切;各地產業的產品、內部組織、機構關係也歷經重組。總而言之,土地、資產市場行為及機構間的關係,在空間上,確實產生了重大變異。

英國私部門夥伴關係

  • 目的:擴大預算、加成效果、轉型
  • 形式:聯合投資、非正式性品牌、實行機構、策略性合作
  • 都市發展法人團體(Urban Development Corporations):以轉型為目標的推動機構
  • 都市再生公司(Urban Regeneration Company):以尋找預算及達加成效果為目標的策略性合作夥伴

 

從 Sheffield 雪菲爾說起

英國雪菲爾城的人口總計56萬,在市區車程1小時以內的範圍約有210萬人居住。城市裡,7萬名學童,6萬多名大學生,其中約有1萬2千名為國際學生;超過1萬6千間企業商家,23萬7千名員工,主要產業包括公共行政、教育、醫療、先進製造業、創意數位產業與專業服務。

過往被稱作「鋼鐵之城」的雪菲爾於1981-1991年間同時遭遇產業轉型與人口外移的陣痛。十年之間,金屬製造與金屬商品相關的就業人口大量轉移至商業與服務業,或者外移遷出另謀出路。


都市發展法人團體 Urban Development Corporations

1980年起,《地方政府規劃暨土地法》開始實施,用意為解除特定發展區域對供給方限制,吸引民間投資作為「催化劑」而非都市開發者。根據此法所成立的都市發展法人團體 (Urban Development Corporations) 被賦予土地徵收、交通運輸、規劃及提供補助資金等由地方政府下放的權力,其董事會及董事由內閣閣員任命,經費主要來自國家貸款基金、土地買賣營收、政府年度補助。

1988至1996年的統計資料顯示,在高度公私投資比 (公/私6.7,同期倫敦為3.4) 的情況下,雪菲爾發展法人在此期間主要支出項目為土地徵收(37%)、交通建設(17.8%)、基地預備(12.7%)、 企業贊助(11.1%),僅0.9%用於社區基金。

而後設立的雪菲爾發展公司(Sheffield Development Company, SDC) 提供實質金融機制,比如:以廢棄地補助 (Derelict Land Grant, DLC) 支付土地回復「自然」狀態之部分比例成本,目標在於降低重開發已用土地與開發綠地之間的成本差距,將過去被評估為無利潤或利潤不足的地方重新納入使用。另一種資金,城市補助 (City Grant) 適用於協助僅能透過補貼才得以進行之工商業及住宅發展,此公共補助儘保持只發放最低金額,為政府之「終極措施」。

 

都市再生公司 Urban Regeneration Companies

都市專案小組設立於1999年,2000年發表了都市白皮書。同年度,都市再生公司 (Urban Regeneration Companies) 在許多城市地區被認定市場機制與制度失靈的背景下誕生。

原則上都市再生公司主要關注地區所面對的實體及其相關之經濟再生,被視作連結公私部門的關鍵角色,準備進一步將地方政策協作推向更好的進程。這樣的公司沒有固定模式,也沒有法源依據,須經內閣閣員核准立案,除了合作夥伴的承諾以外,不會有其他額外資源。此外,作為一間「獨立公司」,其組成涵蓋當地政府、區域發展機構、英國地產、私部門以其其他利害關係人。

Sheffield ONE 再生公司是其中一項都市再生實驗計劃,自2002年啟動至2006年停止營運,這間具擔保的有限公司,由12人組成董事會,成員來自政府、民間、社區及八人組成的執行團隊,執行項目主要著重針對總占地約220公頃,包含十萬個工作機會的市中心地區及對外門戶,由此開始,透過以小搏大的方式展現都市再生。當時雪菲爾市中心雖已邁向轉變,其區域驅動者角色的力量仍未完整表現出來,這為往後發展保留了巨大的潛能與機會。

Sheffield ONE 的主要策略目標之一是制定主要計劃 (Master Plan),由團隊成員共同實行計劃擬議,作為未來市區都市再生的指導。

以下明確策略在本計劃中定調雪菲爾將重返歐洲領導城市之列:

  • 打造以高科技為基礎的經濟
  • 創造活力城市,作為學習、文化、購物、商業、休閒與生活中心
  • 藉由各式交通運輸改善市中心的可即性
  • 慶祝共享公共領域


而 Sheffield ONE 也涵蓋金融機制範疇,有關項目包括:

  • 特殊目的載體 (Special Purpose Vehicle, SPV)
  • 聯合投資 (Joint Venture, JV)
  • 雪菲爾城市區域 JISSICA 都市基金 (Sheffield city region JISSICA urban fund)
  • 商業促進區 (Business Improvement District, BID)
  • 稅收增值信貸 (Tax Increment Finance, TIF)
  • 民間融資提案 (Private Finance Initiative, PFI)


以稅收資質信貸 (Tax Increment Finance, TIF) 循環舉例:

首先,地方機關融資作為地方發展推進基金基礎,再由公部門及民間機構進行開發後取得新發展項目稅收,將此收益償還貸款及利息進而重新地方投入新項目融資。

 

結論

過去30年來英國城市逐漸復甦,儘管仍無法停止遭遇新的環境與社經議題,城市的實體形態已經轉型。1980年代起,私部門夥伴關係在政策應變中處於中心位置,亦在各種轉變中扮演著不同角色。

早期由資產主導的都市再生,現階段大致已轉為策略性整合土地與經濟發展目標,不再以定點或旗艦式土地計劃做為手段,改以共同主要計劃進行規範,並投資建設高品質的公共空間。財務方面,也由過去固定補助作為建設基礎的模式轉為各方協力彈性運用不同經費來源的模式進行運作。

值得反思的是,私部門合作關係仍須在現行的資產與機關資金結構下運行,無法獨力解決結構性缺失。公部門與私部門合作本質上是動態且不對稱的,因此必須以務實操作而非意識形態為準,預設私部門關係之管理方法,使雙方俱有共同策略規範的活動、目標與文化才能利於提高雙方合作的成功率。

 

封面 / Park Hill, Sheffield. © Node Urban Design文字 / YS. HSIEH


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