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民間團體自2010年倡議至今,社會住宅已經成為中央與地方政府的主要政策,無論是在野黨或執政黨都大力興辦。也就是說,「要不要做」社會住宅已經不是議題,「怎麼」興建與管理才是未來的硬道理。面對台北市市長柯文哲承諾興建「八年五萬戶」的公共住宅,負責有效率興建和管理的組織是需要的。從國外的經驗來看,住宅法人扮演很重要的角色。本文將分析住宅法人的必要性,並介紹全世界最具代表性的公私住宅法人案例,分別為首爾住宅及社區公社(Seoul Housing & Communities Corporation,簡稱SH公社)與荷蘭住宅法人(Housing Association)。


住宅法人是甚麼?

公共住宅因其具有補貼性質(無法完全自償),非一般市場所能提供,需由政府主動積極介入,透過政府直接興辦(公法人)或獎勵補民間(私法人)推動。換言之,認為可以財務自償市場運作邏輯解決公宅興辦與營運,是不符現實的認知。

由於公宅涉及的層面相當廣泛且涉及不同專業,例如政策擬定、找尋土地、編列預算、規劃設計、營運管理等。各國推動社會住宅的過程中,從來就不是全部由政府部門執行,而是透過公法人(政府成立)或私法人(民間第三部門)兩種模式。至於採取政府或民間,則必須回到各國發展的進程與真實制度脈絡現況。在此,我們必須強調的是,國外興辦營運社會住宅的私法人,不是台灣所理解的建商,而是政府補貼民間非營利組織與社會企業推動社會住宅政策,並不是單純且零星的慈善行為,而是制度性的協助與必要的監督控管。

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表:公法人與私法人比較(資料來源:作者自行整理。)


為什麼我們需要住宅法人?

既然知道甚麼是住宅法人,接下來的問題就是「為什麼我們需要住宅法人」?台北市長柯文哲承諾推動「八年五萬戶」的公共住宅,在全台北各地如火如荼地推動中。試想,公務機關每天發包興建有效率嗎?一次營運數萬戶的住宅應該怎麼辦?在國外的經驗中,住宅法人毫無疑問的是解答。而政府機關與住宅法人分工,前者負責擬定政策與編列預算,後者則負責執行與規劃管理。進一步來說,我們認為住宅法人的必要性如下:

  1. 因應政府積極興辦社會住宅之需要

    雖然已有政府部門,但社會住宅業務龐雜且專業,政府人力不足且民間無相對應組織。台灣政府的住宅部門,普遍因2000年國宅政策停止而裁撤,導致今興辦社會住宅人力缺乏,中央單位僅為內政部營建署國民住宅組;台北市雖有住宅企劃科、住宅工程科與住宅服務科,但整體人力仍然不足應付龐雜的住宅業務(涵蓋不動產交易、市場資訊、租屋市場、住宅品質、社會住宅等),既有人力更是難以執行當前公共住宅推動與管理。

    另一方面,民間也無組織,需由政府主動成立住宅法人。台灣住宅開發業多以出售、短期與高獲利模式為主,連商業租賃住宅都乏人投入,更遑論更不具利潤且負擔公共服務壓力的社會住宅。再者,台灣亦缺乏歐美住宅第三部門的脈絡基礎,絕非短期可速成。有鑑於短期又大量的公共住宅需求,成立公法人勢在必行。


  2. 兼顧公共性(國家責任)與效率(市場活力)

    公宅無法完全自償,身兼諸多公共政策目標(弱勢照顧、族群融合、社會福利、地區再生基地、地區公共服務輸送)等,非自由市場可承擔提供。住宅法人有公共性,自然需要受到民意機關的監督,從國外的經驗來看,住宅法人皆有相關的法源,編列預算時也需要經過議會,必要時也至議會備詢。除此之外,也可以委託公正第三方的外部團體或公宅入住民眾監督。

    公宅興建完成後除擔負公共服務精神外,基於永續運營,亦須適度引入市場效率機制以提升品質、降低成本,此非既有政府採購與運作方式所能因應。試想,未來台北市政府將有數萬戶住宅同時營運管理,應以資產管理的角度統一管理與活化,個別委託反而不具經濟效益、品質不一且管理困難。


  3. 確保服務品質與永續運營

    社會住宅需長時間營運,其關並非僅著眼保全、清潔的庶務執行,而是在於「資產營運」。住宅法人是採購方,而非供應方,透過公法人,可跳脫政府資產管理的僵化與無效率,此引入民間資產管理之專業人才,在達成政策在公共目標下確保資產之永續運營。既有政府資產管理、維護與採購模式,缺乏彈性與效率,且不符住宅運營與入住居民真實需求,只會重蹈如北市平宅、出租國宅的問題。



那別的國家都怎麼做呢?

如前所述,住宅法人的主要工作是「資產管理與活化」,至於透過公法人或私法人則必須回到該地的政治、經濟與社會背景。有鑑於台灣當前的政治情勢與社會背景,我們認為公法人的設立比較符合當前的迫切需求。不過,於下篇介紹具代表性的公、私法人案例,分別為首爾SH住宅公社與荷蘭住宅法人的經驗,都可做為台灣短期與長期的借鏡。



封面影像/Jeroen van der Veer(2011) ,荷蘭阿姆斯特丹住宅協會的角色與歷史(簡報),發表於社會住宅國際研討會。 特別感謝/經典工程顧問有限公司

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