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荷蘭社會住宅法人
Housing Association

不同於韓國以政府成立的公法人推動社會住宅,荷蘭則是透過民間住宅法人推動之。住宅法人並非台灣脈絡裡所理解的開發商,而是在政府補貼與監督下,執行社會住宅的民間團體。雖然在短期來說,由政府成立的公法人勢在必行,但長期而言,逐步培力與納入民間的能量實屬必要。但我們必須再次強調,透過民間住宅法人興辦,就不代表「政府毫無責任」、「政府不出一毛錢」

如果用最符合我們的邏輯,住宅法人就是「非營利開發商」。非營利指的是其有社會使命,不以財務獲利為目的;開發商,指的是其運作仍依循不動產市場財務原則,並具有從土地開發、建築興建、到物業管理等一條龍的專業執行能力。

而荷蘭的住宅法人,從16世紀至今也面臨了許多的轉變,簡要介紹如下:

  • WW1前:

    早在16世紀,荷蘭便開始有慈善與宗教團體興建住宅提供弱勢居住,時至19世紀下半葉,因工業革命,大量勞工湧入城市,造成居住問題嚴重。以阿姆斯特丹為例,在1870年到1900年之間人口翻倍,多數勞工階層居住問題嚴重。因此,經過多年的倡議,於1901年通過住宅法,並正式補助民間單位推動社會住宅。至1922年,全荷蘭共有1350個住宅法人。


圖7-1
圖:荷蘭第一棟依《住宅法》興建的社會住宅(1909年完工),有獨立房間與衛浴,是由工會組成的住宅法人興建1

  • WW2後—1990:

    戰後的荷蘭,百廢待興,住宅存量嚴重不足。相較於台灣大部分以民間開發商供給出售住宅,荷蘭政府大規模補貼住宅法人興辦社會住宅,俗稱為磚塊和水泥(brick and mortar)的模式,就是透過土地、融資與興建經費的補助,直接協助住宅法人推動社會住宅。在最高峰的時候(1970年代),住宅支出曾經佔總預算支出的12%,足見政府推動的決心。透過政府的大量補貼,住宅法人不再是過去的慈善機構,而是有一定獨立性性質的非營利開發商。


圖8-1
圖:荷蘭戰後社會住宅補貼模式2

圖9
圖:1970興建的拜爾美米爾(Bijlmermeer)社區,採低建蔽、高樓層、內部走道相連,十足反映以柯比意(Le Corbusier)為代表的現代主義都市觀3

  • 1990-2015:

    由於過去的大規模開發,過度密集的社會住宅造成許多經濟與社會問題。但必須澄清的是,荷蘭推動的社會住宅比例極高,往往一個社區裡面超過半數皆為社會住宅,與台灣的脈絡不盡相同。1990年代由於財政負擔日益嚴重,再加上標籤化問題,政府改變過往直接補貼的政策,而是透過都市更新混居的模式,讓住宅法人興建部分出售住宅,藉以挹注社會住宅成本。也就是說,相較於前一個階段的衝量,此時更關注的是「提升品質」並「推動混居」。對住宅法人的協助改採融資(如社會住宅擔保基金、中央住宅基金等)及民營化監督等,並鼓勵其整併擴大,轉型為專業的「非營利開發商」。

圖10-2
圖:財務平衡轉型調之模式示意4

  • 2015至今:

    要求住宅法人貼近市場固然可降低政府負擔,但相對的則是要面對「不動產景氣波動」風險及「與民爭利」的批判。導火線來自08年金融風暴,因過度依賴房產出售之財務槓桿,造成數個住宅法人出現財務危機,甚至傳出收受賄賂、虧空等弊端,嚴重打擊了大眾對於住宅法人的信任。此外,還有來自歐盟的壓力。因歐盟政策鼓勵市場自由競爭,明訂國家與市場的界線,據此,認定荷蘭社會住宅入住對象過於寬鬆(超過歐盟認定所得線),要求應予以限縮(或提高租金)。以及,住宅法人接受政府低利融資與土地優先供給協助,卻得以興辦市場出租與出售住宅,被開發商狀告歐盟為不公平競爭,要求荷蘭政府必須緊縮住宅法人權限,回到單純興辦社會住宅的角色。在內憂外患壓力下,荷蘭政府於2015年通過新一版的《住宅法》,要求住宅法人必須回到社會住宅此核心業務,且就其獲利部門予以緊縮,例如興辦商業住宅需經過地方政府同意且證明民間開發商並無意願。阿姆斯特丹自2017年起,進一步規範在任何新開發的地區,必須落實40%社會住宅、40%市場出租、20%市場出售的混居政策,其中非社會住宅部分,將不再享有相關融資擔保協助。

圖11-1
圖:位於西方花園城市(West Garden City)的Kolekitbuurt區由在地的三個法人(Rochdale;Stadgenoot;Eigenihaard)進行調查和共同推動都市更新。透過分期分區模式,將原先全區佔95%的社會住宅改為60%社會住宅、20%市場租金出租、20%出售的混和社區5


荷蘭的住宅法人機制歷經百年的發展,立基於過去宗教、工會與社會改革傳統,並非一蹴可幾。但其中我們可以瞭解,即使以民間興辦,政府的角色仍然相當重要,無論是法令框架、資源提供、監督管理等皆需要長期的培力與支持。


結語:期待台北市盡速成立住宅法人

如果公宅要有效率地興辦,只有政府部門是不夠的,必須成立專責機構,引入民間資產管理的專業與人才,以資產活化與有效利用的角度,協助政府落實公宅政策。短期而言,政府直接成立公法人實屬必須,長期或許可另行培力民間私法人。

雖然台北市與新北市都曾傳出想成立住宅法人,但相關法案刻正在議會審議,尚待行政機關與民意機關持續溝通。反觀承諾興建八年二十萬戶的中央政府,已於2018年08月01日正式成立「國家住宅及都市更新中心8,將都市更新與社會住宅的興辦合併,引入民間專業人才,落實都市開發與社會住宅開發。

我們誠心的建議,如果要有效達成八年五萬戶的目標,成立公法人以資產管理的角度穩定協助政策落實才是長治久安之計;至於民眾普遍擔心的監督控管,住宅法人也同樣需要民意機關的監督,且必要時可引入居民參與機制與外部機制;最後,台灣當前公共住宅處於萌芽的階段,或許從營運管理著手,引入資產管理的專業提升營運品質,中長期後再逐步銜接興辦業務是最務實的作法。


特別感謝/經典工程顧問有限公司


1  Jeroen van der Veer(2011) 荷蘭阿姆斯特丹住宅協會的角色與歷史(簡報),發表於社會住宅國際研討會。
2  作者自繪。
3  Amsterdam – a short history
4  作者自繪。
5  We love city 粉絲專頁6  住宅政策推動計畫7  無共識 新北居服中心自治條例難產,自由時報,2018年05月04日。


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